哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市综合防灾减灾十三五规划的通知

哈政办规〔2017〕72号

各区、县（市）人民政府政府，市政府各委、办、局，各有关单位：

　　经市政府同意，现将《哈尔滨市综合防灾减灾“十三五”规划》予以印发，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年12月20日

哈尔滨市综合防灾减灾“十三五”规划

　　为进一步提高综合防灾减灾救灾能力，依据《黑龙江省综合防灾减灾规划（2016—2020年）》和《哈尔滨市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等有关法规规定，结合我市实际，制定本规划。

　　一、现状与形势 

　　（一）“十二五”时期防灾减灾救灾工作主要成就。“十二五”时期，我市遭受了洪水、强降雨、台风、龙卷风、冰雹、雷电、干旱、虫害、暴雪等自然灾害侵袭，给受灾地区经济社会发展造成了较大影响。面对复杂严峻的灾害形势，在市委、市政府坚强领导下，全市上下大力推动防灾减灾救灾各项政策措施落实，不断加强防灾减灾能力建设，高效有序开展抗灾救灾工作，较好地完成了各项工作任务。

　　“十二五”期间，我市成立了市应急管理委员会，设立了32个专项应急指挥部，建立了市委市政府统筹领导、区县（市）分级负责、有关部门相互协同的抗灾救灾应急体制机制。制定完善了各级、各类应急预案，形成了结构完整、相互衔接、全域覆盖的应急预案体系，气象、雨水情、地震及稻瘟病监测水平不断提高。全市有各类灾害信息员3157人，自然灾害预警监测及预防能力大幅提高。依托武警、消防、民兵及预备役组建了市、区县（市）应急救援队伍，应急抢险救援能力显著提升。建设了占地10万平方米、总建筑面积28771平方米的市防汛抗旱物资储备库，市、区县（市）共有储备库49个、库房总面积7.13万平方米，储备了200余个种类的防汛抢险和救灾物资，救灾保障能力大幅提高。实施松花江干流城市堤防升级达标，完成37个中小河流治理项目，新增堤防177公里，建成水库308座，完成171座水库除险加固，保护耕地218万亩。新建、翻扩建中小学校65所，加固维修中小学校舍947栋。改扩建源网厂站35座，改造各类老旧管网1047公里；改善10万户居民居住环境，改造农村泥草房28.1万户，新增各类市民广场40余处。建成10个大屏幕气象可视化会商系统、2个国家级新型自动站、12个土壤水分自动观测站、9个GPS/MET站、1个PM2.5监测站、234个区域自动站。完成6个地质灾害治理项目，基础设施抗灾能力不断增强。以全国“防灾减灾日”和国际减灾日为契机，广泛开展防灾减灾宣传活动，悬挂防灾减灾条幅8千余幅，展示减灾图版1500余块，发放减灾宣传材料150余万份。526个社区启动了防灾减灾工程，创建了239个国家级、省级和市级综合减灾示范社区，城乡综合防灾减灾能力进一步增强。成功应对2012年“布拉万”台风灾害和2013年松花江大洪水等自然灾害，最大限度降低了灾害造成的损失和影响。

　　（二）“十三五”时期防灾减灾工作形势。“十三五”时期，在全球气候变化背景下，日益严峻的人口、资源、环境等问题成为影响我市改革与发展不可回避的重要问题。受全球气候变化等自然和经济社会因素耦合影响，极端天气气候事件及其次生衍生灾害呈增加趋势，自然灾害的突发性、异常性和难以预见性有所增加，防灾减灾形势更加严峻。同时，传统思想观念和工作方式与防灾减灾救灾新思想新理念新要求不相适应；防灾减灾救灾管理体制机制与灾害的复杂性、社会关注度不相适应；防灾减灾投入和救灾物资储备与灾害频发性、突发性、重大危害性不相适应；防灾减灾宣传还不够深入；社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥等问题还比较突出。但也应看到，“十三五”时期，党中央、国务院大力推进防灾减灾救灾体制机制改革，防灾减灾救灾体制将更加健全、更加顺畅，机制将更加完善，作用将进一步凸显。随着我市经济继续保持平稳较快发展，社会财富不断增加，现代信息技术广泛应用，防灾减灾基础设施不断加强，人民群众综合素质进一步提高，对防灾减灾救灾的支撑将更加有力。探索形成的防灾减灾体制、社区综合减灾、避灾场所建设管理和社会化减灾宣传等经验和实践，为推进防灾减灾救灾工作奠定了坚实基础。随着我国经济社会快速发展，社会组织和志愿者等社会力量逐渐发展成长为救灾工作的一支重要力量，住房灾害保险、巨灾保险等市场机制在防灾减灾救灾工作中的作用逐步凸显，为做好防灾减灾救灾工作提供了新的助力。

　　二、指导思想、基本原则与规划目标

　　（一）指导思想。深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记关于防灾减灾救灾系列重要讲话精神，全面落实省委、省政府关于防灾减灾救灾决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，遵循经济规律、自然规律、社会规律，统筹考虑各类自然灾害和灾害过程各个阶段，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾与非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，着力构建与经济社会发展相适应的防灾减灾救灾体制机制，全面提高综合防灾减灾能力，切实维护人民群众生命财产安全，为经济社会发展、人民安居乐业创造良好环境，为全面建成小康社会奠定基础。

　　（二）基本原则

　　1.以人为本，协调发展。把保护人民群众生命安全放在首位，把保障受灾困难群众基本生活作为工作基点，强化全民防灾减灾意识，切实减少人员伤亡和财产损失。重视减轻灾害风险，促进经济社会可持续发展。

　　2. 预防为主，综合减灾。坚持防范在先、以防为主，统筹推进灾害管理各领域、全过程的有效衔接，确保防抗救有机融合。

　　3.分级管理，属地为主。健全市级统筹指导、灾害分级负责、处置密切协同的抗灾救灾应急机制，强化区县（市）政府在防灾减灾救灾工作中的主体责任。

　　4.依法应对，科学减灾。坚持法治思维，依法开展防灾减灾救灾工作，提高防灾减灾救灾工作法治化和规范化水平。重视科学技术在防灾减灾救灾中的作用，把科技进步作为全面提高防灾减灾救灾能力的重要手段。

　　5.政府主导，社会参与。坚持各级政府在防灾减灾救灾工作中的主导作用，动员和引导社会力量有序参与，充分发挥市场机制作用，形成社会多元主体广泛参与的工作格局。

　　（三）规划目标

　　1.体制机制进一步健全。防灾减灾综合协调联动机制运转顺畅，灾害救援队伍、救灾物资和信息传播渠道等减灾资源有序展开。

　　2.预测预警水平大幅提升。大力提升灾害综合监测、预报和预警能力；完善信息发布平台，信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率明显提高。

　　3.社会防灾减灾能力明显增强。重要基础设施和基本公共服务设施水平有所提高。

　　4.救助保障体系加快推进。完善与经济社会相适应的自然灾害救助项目和救助内容，实现市、区县（市）及多灾易灾乡（镇）救灾物资储备网络广泛覆盖。

　　5.全民防灾减灾意识和能力普遍提高。创建30个全国综合减灾示范社区、150个市综合减灾示范社区，推进全国综合减灾示范区县（市）创建和示范性应急避难场所建设并抓好试点。广大群众防灾、避灾和自救互救意识和能力普遍提高，全面普及在校学生防灾避险知识。全市每个城乡社区确保有1名灾害信息员。

　　6.灾害造成损失率下降。全市年均因自然灾害造成的直接经济损失占国民生产总值的比重控制在1.3%以内，除特别重大自然灾害外，百万受灾人口因灾死亡率控制在1.3％以内。自然灾害对经济社会和生态环境的影响进一步降低。

　　三、主要任务

　　（一）完善防灾减灾救灾法规制度。进一步完善与国家法律法规配套的法规规章，制定符合我市实际的实施细则；及时修订各类自然灾害专项应急预案和工作规程，进一步完善防灾减灾救灾各项制度和自然灾害救助应急预案体系，形成以专项防灾减灾法规规章为主、应急预案和技术标准相配套的防灾减灾制度体系，推进防灾减灾救灾法治化、制度化。

　　（二）建立健全防灾减灾救灾体制机制。坚持突出预防为主，防灾减灾并重，兼顾科学救灾，优化管理体制，强化各级减灾委员会统筹作用，健全单位之间协调联动、信息互通、资源共享、队伍共用等机制，加强各级减灾委员会办事机构建设。强化地方主体责任，创新工作机制，夯实基层基础，全力推进防灾减灾救灾体系建设，提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

　　（三）加强灾害监测预报预警与风险防范能力建设。全面开展以区县（市）为单位的自然灾害风险隐患与减灾能力调查，实施地震灾害风险评估，加强自然灾害风险隐患治理，努力消除风险隐患。依托国家自然灾害风险数据库，完善动态更新机制，推进自然灾害风险监测信息化建设，努力减轻灾害风险。加强综合气象观测系统、震情跟踪流动监测系统、地震烈度速报网建设，提高监测、预测能力。加强自然灾害早期预警、风险评估信息共享与发布能力建设，推进市突发事件预警信息发布平台建设，进一步提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率。加强农村基层防汛预报预警体系等各类自然灾害的预测预报，健全预警和信息发布机制，充分利用广播电视、互联网、移动信息终端等技术装备，提高信息获取、远程会商、公众服务和应急保障能力。推动市应急联动指挥中心建设，建立自然灾害和公共突发事件多发地区常态化监测机制。加强重大病虫害田间监测网点建设。

　　（四）进一步提高灾害信息管理能力。进一步细化灾情统计标准，完善自然灾害灾情统计制度。加强市、区县（市）、乡镇（街道）、村（社区）灾情报送机制建设，拓展信息获取渠道和手段，规范灾情信息采集、传输、处理、报送和存储，提高灾情管理能力。加大救灾工作人员和灾害信息员培训力度，每年对30%的灾害信息员进行轮训，不断提高其素质。

　　（五）加强灾害应急处置与恢复重建能力建设。完善自然灾害应急处置指挥体系，建立健全统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效的管理体制和运行机制。加强应急装备、设备配备，探索和引进应对凌汛、洪涝、干旱、暴雨（雪）等自然灾害的新技术、新方法和新设备。建立健全应对突发灾害风险工作机制，完善以军队、武警部队和公安现役部队中的专业救援队伍为骨干力量、以基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量，以专家智库为决策支撑的灾害应急处置人才队伍体系。听取有实践经验专家的意见，科学处置，有效应对。科学规划、稳步推进区县（市）和多灾易灾乡（镇）救灾物资储备库（点）建设，落实救灾物资分级储备主体责任，储备应急救助急需、易长期储存的救灾物资，完善救灾物资储备管理及运行机制，确保自然灾害发生12小时内受灾人员基本生活得到有效救助。拓展储备方式，完善以政府储备为主、社会储备为辅的储备模式，提升救灾物资应急保障能力。完善市级统筹指导，区县（市）为主体，群众广泛参与的灾后重建工作机制。结合“美丽乡村”建设，加强恢复重建规划编制、技术指导、政策支持等工作。大力推广绿色建筑标准和节能节材环保技术，加大恢复重建质量监管力度。

　　（六）加强工程防灾减灾能力建设。加快实施松花江干流和主要支流、中小河流、山洪灾害治理工程及病险水库除险加固工程，推进抗旱工程及重点区域排涝能力建设，提升防洪减灾能力。加强重要地质灾害隐患点排查，逐步治理地质灾害隐患，减少人民群众伤亡和财产损失。通过加强城市排涝设施建设和改造，全面提升城市防内涝能力。继续实施公共基础设施安全加固工程，重点提升学校、医院等人员密集场所安全水平，中小学校舍达到重点设防类抗震设防标准，提高重大建设工程和生命线工程抗灾能力和设防水平。加大地表水置换地下水力度，优化全市灌溉布局，调整用水结构，对原有大中型灌区进行节水挖潜、提档升级，提高地表水利用效率。加强人工影响天气能力建设，加大空中云水资源开发利用力度。结合扶贫开发、“美丽乡村”建设、危房改造和灾后恢复重建等，推进实施自然灾害高风险区农村困难群众泥草房和危房改造。到2020年，力争基本完成城镇集中连片棚户区改造，实施农村危房改造5万户，基本完成贫困县存量农村危房改造任务。加快供水管网建设，推进城市和县城供水管网向城郊村延伸，中心村自来水供水管网工程实现全覆盖。加强农村饮用水水源地及周边保护，升级改造供水处理设施。

　　（七）加强防灾减灾救灾科技支撑能力建设。落实防灾减灾救灾科技创新驱动发展战略，加强科技减灾能力建设，加强灾害监测预报预警、风险与损失评估等关键技术研发，推进监测预警、风险防范、评估分析智能化，加快科技成果转化和推广力度，加大软件与硬件建设的结合力度，发挥现代科技在防灾减灾救灾中的支撑作用。完善专家咨询制度，建立专家智库，着力培养科技人才，健全产学研协同创新机制，推进市突发事件预警信息发布平台建设，实现防灾减灾救灾大数据共享，引导新技术、新产品、新装备、新服务发展。推进防灾减灾救灾标准化体系建设，提高标准化水平。加强以企业为主体的育种创新体系建设，重点培育玉米、水稻、大豆、马铃薯等优质、高产、抗逆性强的种植品种和水产养殖品种。

　　（八）加强区域和城乡基层防灾减灾救灾能力建设。统筹各地区区位条件、资源禀赋，充分发挥比较优势，推进沿江、易灾地区防灾减灾救灾能力建设，加强各部门数据共享机制、应急处置联动机制建设，加强城乡综合应急避难场所建设，发挥区域辐射功能，提高安置水平。开展社区灾害风险识别与评估，编制社区灾害风险图，科学组织社区灾害应急预案编制和演练，加强社区救灾应急物资储备和志愿者队伍建设，引导社区居民、企业和社会组织广泛参与防灾减灾活动，创建30个全国综合减灾示范社区、150个市综合减灾示范社区。鼓励区县（市）利用学校、公园、体育场等现有公共场所建设或改造应急避难场所，着力提高农村防灾减灾能力，加大对自然灾害严重的贫困地区防灾减灾能力建设的支持力度。有条件的地方可制定家庭防灾减灾与应急物资储备指南或标准，鼓励和支持以家庭为单元储备灾害应急物品，提升家庭和邻里自救互救能力。

　　（九）发挥市场和社会力量在防灾减灾救灾中的作用。建立完善社会动员协调机制，鼓励和引导社会力量参与灾害防御、紧急救援、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理危机干预等工作，补充政府角色缺位。积极推进农业保险和农村住房保险，倡导企事业单位和个人投保自然灾害意外险，逐步形成灾害风险市场化分担模式。开展农业合作，扶持测土配方施肥、农作物病虫害专业化统防统治服务组织发展，扩大测土配方施肥和病虫害统防统治范围。鼓励开展跨区作业，鼓励地方搭建区域性农业社会化服务综合平台，创新政府购买农业公益性服务机制。

　　（十）加强防灾减灾宣传教育。建立政府职能部门、新闻媒体和社会力量协作开展减灾宣传教育机制，普及防灾减灾科学知识，提高全民防灾意识。优化电视、广播、报刊等传统媒体在灾害信息传播、防灾减灾科普知识宣传教育等方面作用。注重发挥好微博、微信和客户端等新媒体的作用，拓宽减灾宣传渠道。将减灾知识纳入幼儿园、中小学教育内容，推进防灾减灾知识进课堂。组织专家参与防灾减灾科普宣讲活动，扩大科普宣传受众范围和影响力。有条件的地区要建设防灾减灾科普宣传教育基地，发挥社区宣传阵地的作用，宣传推广各级减灾经验、成功案例和减灾知识，提高公民防灾减灾意识和避险自救互救能力。

　　四、重大项目

　　（一）救灾物资储备库项目。以统筹规划、合理分布和资源整合为原则，建设市级救灾物资储备库，依托中央支持在易灾区县（市）建设规模适宜的救灾物资储备库，完成五常、尚志2个县级救灾物资储备库建设。

　　（二）综合减灾示范社区建设项目。完善社区防灾减灾组织机构和工作制度，建设社区居民紧急疏散和临时安置场所，配备必要的应急物资，设置应急逃生指示标识，配备家庭防灾减灾器材和救生工具。开展经常性防灾减灾宣传教育活动，适时组织社区应急演练，组建社区志愿者队伍，每年创建6个全国综合减灾示范社区，30个市综合减灾示范社区。

　　（三）示范性应急避难场所建设项目。按照国家应急避难场所建设意见和标准，利用城市中心区或人员密集区的学校、大型公共服务设施和城市大型绿地等场所，建设覆盖一定范围，能为居民提供较长时间避难，具备应急避险、应急指挥和应急救援等功能的大型综合应急避难场所。在典型灾害易发区县（市）新建或改扩建示范性应急避难场所，满足灾害风险区居民应急避险和较长时间避难的需求。

　　（四）应急救护能力提升工程。加强对医学救援人员、机构开展培训，紧急医学救援专业人员培训率达到90％以上，乡（镇）卫生院和社区卫生服务中心开展紧急医学救援相关培训覆盖率达到70％以上。加强院前医疗急救体系建设，到2020年，市急救中心在市区内设置急救分中心15个、分站4个，区县（市）设置急救中心12个。加强应急救护知识普及培训和应急救援队伍建设，经培训合格的红十字救护员培训人数增加1万人，应急救护知识普及培训人数达到30万人。

　　（五）基础测绘与地理信息保障工程。升级、扩容HRBCORS（哈尔滨卫星导航定位基准站）,实现测绘基准与空间定位服务覆盖全市域，开展9县（市）建成区1:1000地形图测绘、实景三维模型建设，建立完善航空航天遥感影像数据库。建立市级应急测绘体系，加强基于无人机平台的测绘、遥感及动态监测技术及配套设施建设。推进市级地理国情监测，掌握辖区自然、生态、人员活动基本情况，开展地理国情防灾减灾专项分析。依托“天地图·哈尔滨”，整合各类地理信息资源，构建防灾减灾“一张图”，提升地理信息服务保障能力。

　　（六）气象服务保障工程。全面推进气象现代化建设，构建气象防灾减灾体系，提升气象灾害精细化监测预报预警能力，优化国家地面气象观测网，强化数值预报模式本地化释用技术研发，发展风险预警业务；建设气象防灾减灾中心；加快推进市突发事件预警信息发布平台建设；共建气象信息员队伍，建设培训信息平台；推进气象大数据普惠共享，推进一体化管理与业务平台应用；建立为农气象服务平台，以趋利避害为目的，开展精细化农业气候区划，完善气候品质认证；推进海绵城市气象服务保障工程建设，提高重大活动气象服务保障能力；完善人工影响天气应急机动作业队伍建设，完善作业效果评估系统，推动人工影响天气作业装备现代化，有效开发利用空中云水资源。

　　（七）重大水利工程。加快实施松花江干流治理工程，规划新建及加固主城区、郊区、双城区、宾县、巴彦县、木兰县、通河县、方正县、依兰县共39段堤防，治理后堤长329.91公里，新建建筑物39座。规划实施倭肯河、牡丹江、呼兰河、拉林河等主要支流及少陵河、东亮珠河、冲河等中小河流、山洪灾害治理工程。到2020年，松干哈尔滨主城区防洪标准达到100年一遇，综合防洪能力达到200年一遇；区县（市）松干堤防和主要支流及中小河流堤防防洪标准均达到20至50年一遇标准。

　　（八）地震应急处置系统建设工程。整合现有数据、通信、网络、系统和应急资源，构建高效、机动、集成度较高的联动协同地震应急处置与调度技术系统，实现与省地震应急指挥系统和市应急指挥平台对接，确保与各行业行政主管部门应急指挥系统、各区县（市）地震工作部门、市属各专业地震台站应急处置平台、地震现场应急指挥平台通信联系与信息共享。     

　　（九）农业重点建设工程。推进水稻育秧大棚建设，推广农业航化作业。建立救灾备荒种子储备体系，完善救灾备荒种子供给机制。力争在区域内新建省级早熟种子储备库1至2处，储备主要农作物早熟救灾种子100万公斤，并对储备种子给予财政补贴，保障农业生产安全。建设农业科技创新与集成示范基地。建设完善重大病虫害乡村监测网点和在线监测预警平台，建设重大病虫害公益性植保应急防治队和国外引种隔离监测场，加强村屯专业化防治组织和农药公共配药站建设。

　　五、保障措施

　　（一）加快防灾减灾救灾法规和制度建设。进一步完善与国家、省法律法规配套、符合我市实际的防灾减灾法规制度体系，为防灾减灾工作提供法制保障。及时修订各级自然灾害救助应急保障预案，增强实用性和操作性。市减灾工作联席会议成员单位要进一步完善行业规章，完善相应的应急救助预案，制订防灾减灾具体操作规范和标准，进一步提高灾害救助管理能力和依法减灾水平。

　　（二）进一步健全防灾减灾管理体制机制。落实“统一领导、分工负责、分级管理、属地为主”的工作机制，建立防灾减灾工作绩效评估和责任追究制度，强化防灾减灾部门、区县（市）政府责任制。充分发挥防灾减灾综合协调机构职能，加强涉灾部门间、部门与区县（市）政府间的协调配合和应急联动，统筹城乡防灾减灾救灾工作。完善军地协调联动、救援力量调配、物资储运调配等应急联动机制，促进防灾减灾救灾工作协调有序推进。

　　（三）切实加大防灾减灾投入。完善防灾减灾基础设施建设、生活保障安排、物资装备储备等方面的财政投入以及恢复重建资金筹措机制，逐步形成政府资金、市场资金、捐助资金、公益基金等相互结合的防灾减灾资金筹措和投入机制。

　　（四）努力培育防灾减灾专业队伍。按照“用好现有人才，稳定关键人才”的原则，努力建设一支适应防灾减灾需要的专业队伍。各有关部门要着力加强专业队伍的建设，把知识层次高、业务水平好、创新意识强的人员充实到防灾减灾工作第一线。统筹发展灾害信息员队伍，提高政府灾情信息报送与服务的全面性、及时性、准确性和规范性。在灾害多发地和重点防范区建立以专业技术人员为主、志愿者广泛参与的灾害紧急抢险救援队伍，提高快速反应能力。发挥防灾减灾教育网络优势，培养不同层次的专兼职防灾减灾人才，加强岗前培训和岗位练兵，为防灾减灾工作进社区、进乡村提供人才保证。